作者|席加省 资深国资国企研究专家

拥有18年以上的国企改革、管理咨询经验、企业高级管理工作经验，常年活跃在国企改革一线，深度服务客户超过100家，执行咨询项目超过200个

在日益增长的融资需求和日益严峻的债务压力下，地方政府和城投公司对转型升级的需求更加紧迫。

不过城投公司转型升级的黄金期已经过去了。对于欠发达地区、区县级城投公司来说，受限于区域经济及产业发展状况，很多城投公司的转型环境日益严峻，升级压力与日俱增。

但城投公司不转型升级更是没有未来。有些城投公司市场化程度低、部门化色彩明显，经济效益低、隐性债务问题突出、累积的债务包袱大，从地方政府的有力帮手逐渐成为地方政府“食之无味、弃之可惜”的鸡肋，甚至成为地方政府甩不掉的沉重包袱。

显然，传统的行政化发展模式遭遇到了巨大挑战。尤其是面临着经济下行、地产财政步履蹒跚的情况下，地方政府对城投公司的输血能力将明显削弱，甚至需要城投公司向地方政府反向输血，城投公司压力剧增，债务问题进一步凸显。

于是近些年各地政府都在推动城投公司转型升级，期望通过重组整合解决问题。有些区域重组整合“做减法”，就是将多个平台公司重组成一家或几家，推动资源聚集，做强龙头型平台公司。有些区域则限于原城投公司僵尸化（监管政策下基本丧失融资能力），则重组整合“做加法”，就是将原有平台公司放到一边，然后新设立平台公司重组业务和资产，重打锣鼓另开张，启动融资和评级、经营等工作。

重组整合就能解决问题吗？这是错觉。无论是“做减法”和“做加法”，重组整合只是万里长征第一步。重组整合后，推动城投公司转型升级、市场化发展才是根本要务。

城投公司如何转型升级？就是要深刻认识到自身的短板，并充分利用国企改革创造的发展空间，以可持续的高质量发展为目标，抓住主要问题，补齐城投公司的三大短板：业务短板、投融资短板、现代企业管理短板，真正进入到市场化阶段，从规模向质量，从资源驱动向市场驱动转型。

01

业务补短板：做主业、调模式、强经营

城投公司的第一大短板是业务短板。表面上看，城投公司的业务很丰富，地方政府手里掌握的资源及项目都可以包装注入到城投公司，城投公司不愁业务、不缺项目。

但如果稍加分析就会发现，城投公司的业务主要还是公益类项目，其主要的业务模式是委托代建。这类业务项目多、投资大，但城投公司采取的委托代建模式无法有效获取项目资金形成自身的有效收入、经营性现金流及利润，造成项目投资资金的外流，自身就是个“过手财神”，业务经济效益低，经营活动无法产生足够的现金流量，这是造成债务危机的根源之一。

该如何补齐城投公司的业务短板？要注意以下三点：

第一，聚焦资源做主业。城投公司的业务领域广泛这是由其企业性质决定的。但城投公司不能在这么多的业务中迷失自己，应该识别关键机会、关键资源，找到优势资源禀赋，明确自身的战略定位及发展方向，设计科学的战略目标，立足主业、聚焦资源谋发展。

同时，对于城投公司来说，未来集团化发展是必然的。因此，城投公司一方面集团的主责主业要清晰，另一方面一定要全力推动子公司的实体化，加强对子公司的主业管理，推动子公司围绕主业成为经营主体，加大对具备较好现金流生成能力的市场化业务的支持。

第二，转换模式做经营。对于城投公司来说，市场化经营并不是要抛开政府完全市场化。相反，城投公司想要市场化发展，本质上将地方政府的政府资金市场化转换，这样能够最大化利用地方财力，将资金留在本地，防止“过手财神”现象。所以，城投公司要研究、设计各种可以循环政府资金的市场化项目和机制。

同时，城投公司要围绕市场、关注结果。要建立从集团到子公司的战略绩效管理体系，通过经营计划管理、全面预算管理、干部绩效考核、激励约束机制的体系化运作，推动集团和各子公司层层分解、落实目标，围绕市场创新理念和模式，最终获得良好的经营结果。

第三，拓展领域做创新。传统上，城投公司是做基础设施建设的项目多，更多围绕的是道路、医院、学校等基础设施建设工作，对于新基建则有些城投公司是看不上、看不懂、不会干、不想干，作茧自缚。城投公司应该积极设立新基建类子公司作为承接主体，积极介入城市和产业园区的新基建业务。

对于区域经济来说，新基建不仅包括5G基站建设、特高压、城际高速铁路和城市轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网这七大“高大上”领域，还包括城市旧基建领域的升级和补短板，比如冷链物流、公共卫生和医疗的智慧化、安防、融媒体等各个领域，这是城投公司完全够得着的领域。城投公司应该主动对接政府部门，积极寻找新基建的切入口，改善业务结构，推动业务转型。

02

投融资补短板：做资本、调结构、优存量

城投公司的第二大短板是投融资短板。城投公司的传统投融资模式是“代融资、代投资”。因此，实际上城投公司是地方政府的融资通道、投资通道，本身自主的投融资工作几乎没有，这让城投公司的处境极为尴尬。

深入分析一下，我们可以看出城投公司经营活动无法产生足够经营现金流，筹资活动产生的现金流量以借款为主、投资活动产生的收益有限、现金流量匮乏，这三者叠加让城投公司陷入到严重的债务陷阱中。

该如何补齐城投公司的投融资短板？要注意以下三点：

第一，盘活存量资产，提高资产收益率。城投公司存在着大量的闲置资产或经营不善的资产。并且，当前重组整合下，地方政府也会加快将闲置、零散的国有经营性资产注入城投公司。对于这些存量资产，城投公司不能一概而论，而应该分类处理。对于跟城投公司主业相关度不大的资产，城投公司应积极推动以置换、出售等方式处理，以优化资产结构，推动资产变现。

对于跟城投公司主业关联度高的资产，城投公司应积极通过重组整合，推动资产与业务的优化配置，提高资产经营水平。同时应该积极拓展思路，引入优质的战略合作伙伴对资产进行统一经营，以资产为核心，通过品牌化、专业化、市场化运作，盘活资产，提高资产收益率。

第二，推动融资结构调整。传统的政信融资模式已经终结。对于城投公司来说，现在的融资工作要守住不能碰隐性债务的红线，不能增加债务包袱的底线。显然，城投公司必然要以业务的可持续发展为融资基础，以优质的项目为融资抓手来推动融资工作，减少不规范融资行为，从公司整体上筹划融资与债务的平衡问题。

同时，融资的结构必须要改善，银行信贷是基础、企业债公司债是重要手段，这一点没问题。但城投公司必须要进入多层次资本市场，善于利用股权融资方式筹措资金，通过产业基金、股权多元化、混合所有制改革等方式利用有限的国有资本发挥更大的作用。

第三，产融结合，构建业务-资本循环。城投公司要从单纯的投融资向产融结合模式转型，以业务带资本，以资本促业务，形成良性的产融结合模式，打通产业资本和金融资本，推动城投公司国有资本运作水平的提高。

一方面，城投公司要基于区域的特色经济、支柱产业、龙头企业以及自身的主营业务发展类金融业务，如融资租赁、供应链金融、小额贷款等业务，充分利用区位优势打造新的业务增长点、盈利点，并推动业务发展。另一方面，城投公司可以积极以股权方式与优质合作伙伴合作，推动跨区域、跨行业发展，实现国有资本的保值增值。

03

现代企业管理补短板：建组织、改机制

城投公司的第三大短板是现代企业管理短板。城投公司传统上作为地方政府的融资平台，其管理模式是行政化管理，虽然法律上基本上都采取了公司制模式，是独立的市场主体，但实质上仍然是部门化运作。这突出表现在很多城投公司没有战略、没有决策能力、没有成熟的组织架构和管理体系，缺乏独立经营管理的基础。

尤其是近些年城投公司重组整合加快更放大了现代企业管理的问题。重组整合下，城投公司普遍步入了集团化发展阶段，但总部定位不清、职责不明、业务杂乱、子公司主业不清、业务较差，人员结构复杂、管理体系杂乱等现象突出，更增加了城投公司转型升级的困难。

该如何补齐城投公司的现代企业管理短板？要注意以下三点：

第一，组织化。对于城投公司来说，完成组织化工作尤为重要。只有建立发展的组织基础，才有可能承载业务发展、队伍成长。因此，地方政府和城投公司要高度重视城投公司的组织化工作，建立健全以公司治理为核心的现代企业制度，打造战略中心型组织，塑造组织竞争力。

对城投公司来说，组织化有三个任务。一是推动政企分开，明确地方政府、国资监管机构、城投公司三者的定位、权责边界，推动授权经营、清单式管理。二是构建集团化发展架构，明确总部、子公司的定位、权责边界及管控方式。三是打造专业化的公司治理、部门岗位体系，建立治理现代化、组织专业化、流程标准化、管理系统化的现代企业管理体系。

第二，选人用人机制改革。人才是城投公司发展的关键，也是短板。人才队伍建设是城投公司可持续发展的核心。因此，城投公司要高度重视公司的人才队伍建设，推动人才能进能出、管理人员能上能下，以业务为核心，以岗位为基础，推动人岗适配，人尽其用。

对城投公司来说，选人用人机制改革有三项关键工作：一是优化岗位体系，科学设置岗位，明晰岗位职责及任职要求，以岗配人。二是全面推动经理层的市场化选聘和管理，加快推进任期制和契约化管理，在具备条件的子公司推行职业经理人制度。三是加强人才管理工作，根据业务发展的需要通过内部竞聘、岗位轮换等各种方式打破铁交椅，推动队伍流动。

第三，激励约束机制改革。激励约束机制改革就是要打破依照机关事业单位建立起来的行政化薪酬及考核体系，以市场化为主推动内部激励约束机制改革，打破平均主义大锅饭的铁工资模式，以按劳分配为主，效率优先、兼顾公平的原则调整城投公司的激励约束机制。

对城投公司来说，激励约束机制改革有三项关键工作：一是加快领导班子的薪酬改革，建立“薪酬与业绩双对标”的领导班子激励机制，提高薪酬水平，增加约束压力。二是推动全员的岗位绩效工资制建立，增加浮动工资比例，强化考核刚性。三是建立多元化的中长期激励方式，在子公司选择使用超额利润分享等各种激励工具。